Warmteprogramma

De Nederlandse wetgeving geeft geen formele definitie van ‘kaderstelling’. Op basis van jurisprudentie en Europese richtlijnen is een warmteprogramma kaderstellend als het richting geeft aan toekomstige besluiten of projecten met mogelijk aanzienlijke milieueffecten.

Stelt een warmteprogramma kaders voor een andere techniek dan een warmtenet? Dan moet een mer-beoordeling uitwijzen of er sprake kan zijn van aanzienlijke milieueffecten. Is dat het geval, dan is een plan-mer verplicht. Zijn de effecten uitgesloten of kunnen ze worden voorkomen of voldoende beperkt door mitigerende maatregelen? Dan volstaat de (zorgvuldige) onderbouwing daarvan in het warmteprogramma.

Nee, dat is meestal niet voldoende. Voor een combinatie van technieken binnen één warmteprogramma betekent dat je de zwaarste juridische verplichting (de plan-mer-plicht) moet volgen. Ook als die techniek slechts op 1 wijk van toepassing is. Dat komt doordat het warmteprogramma één gemeentebreed besluit is. Een uitzondering hierop is als sprake is van een ‘kleine wijziging op lokaal niveau’ of als het gaat om een ‘klein gebied’.

Bij iedere (vervolg)stap in het planproces is toetsing van de mer(beoordelings-)plicht aan de orde. Of een nieuwe plan-MER nodig is, hangt af van de aard en inhoud van het document.

Als een warmteprogramma kaderstellend is voor warmtetechnieken met (mogelijk) aanzienlijke milieueffecten, dan is een plan-mer of plan-mer-beoordeling wettelijk verplicht. Het overslaan van deze stap, bijvoorbeeld vanwege capaciteitsgebrek, tijdsdruk of kosten, brengt verschillende risico’s met zich mee.

Je mag gebruikmaken van informatie uit een eerdere MER. De informatie moet dan wel actueel, toereikend en passend zijn bij de fase en inhoud van het nieuwe besluit.

Gemeenten moeten aan de slag met de mer als ze concrete plannen hebben, zoals het aanleggen van een warmtenet in een wijk, en deze willen verankeren in het warmteprogramma.

Het warmteprogramma is de start van de gebiedsgerichte aanpak warmtetransitie door de gemeente. Het warmteprogramma geeft per gebied het tijdspad aan van verduurzaming en potentieel beschikbare duurzame warmtealternatieven. Energie-initiatieven van burgers zorgen voor draagvlak in een buurt of wijk en spelen daarmee een belangrijke rol in de totstandkoming van het warmteprogramma.

De Wcw helpt de ontwikkeling van nieuwe warmtenetten te vergemakkelijken. En om betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid van collectieve warmtelevering te waarborgen. Dat gebeurt onder andere door gemeenten meer regie over de warmtetransitie te geven. Zo draagt deze nieuwe wet bij aan het behalen van de opgave dat alle woningen en andere gebouwen in 2050 aardgasvrij moeten zijn.

De gemeente beslist bij inwerkingtreding van de Wet collectieve warmte (Wcw) waar er een warmtekavel komt en hoe daar het warmtenet verder wordt ontwikkeld. De gemeenteraad heeft bevoegdheden onder de Wcw, maar ook onder de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw). Op basis van de Wgiw kan de gemeente straks ook aangeven waar het aardgas wordt uitgefaseerd.

Gemeenten krijgen een centrale rol in het besluitvormingsproces met betrekking tot collectieve warmte. Ze bepalen waar een collectieve warmtevoorziening komt en wie de collectieve warmtevoorziening kan aanleggen en exploiteren.

De Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) is in 2024 aangenomen door de Tweede Kamer (23 april) en Eerste kamer (10 december). Hiermee krijgen gemeenten instrumenten, waaronder de aanwijsbevoegdheid. Voordat gemeenten daar gebruik van kunnen maken, moet de wetgever nog een paar stappen nemen. Zo treedt de Wgiw gefaseerd in werking. Er wordt een lagere uitvoeringsregeling (het Bgiw) uitgewerkt met verschillende instructieregels die gemeenten moeten toepassen bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid. De Wgiw moet nog worden gepubliceerd in het Staatsblad en per Koninklijk Besluit in werking treden.

De Startanalyse is een hulpmiddel voor gemeenten. Hiermee krijg je inzicht in de verschillende technische mogelijkheden om gebouwen zonder aardgas te verwarmen. Denk aan warmtepompen, warmtenetten, een combinatie van beide of een hybride warmtepomp met klimaatneutraal gas.

Het PBL publiceert deze laatste actualisatie om verschillende redenen. Naar aanleiding van reacties van gemeenten en andere organisaties op de resultaten van de ASA2025 en op basis van aanvullende controles door het PBL, zijn invoerwaarden van het model gecorrigeerd.

De Startanalyse berekent de nationale kosten voor 4 strategieën.

In deze actualisatie zijn meerdere verbeteringen doorgevoerd. Ook zijn vrijwel alle kengetallen geactualiseerd (behalve kostenkengetallen), met nieuwe data vanuit netbeheerders, gemeenten en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).

Uit de analyse blijkt dat de verdeling op basis van laagste nationale kosten neerkomt op ongeveer:

Voor het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar de verduurzaming van de gebouwde omgeving spraken onderzoekers met veel experts over de toekomstige beschikbaarheid van klimaatneutraal gas. Zij waren het er in grote lijnen over eens dat die beschikbaarheid zeer onzeker is. Daarom heeft het PBL besloten de Startanalyse op dit punt te actualiseren.

Moet je nog een warmteprogramma opstellen? Dan kun je daarvoor de nieuwe Startanalyse gebruiken. Warmteprogramma’s die al (bijna) klaar zijn en zijn gebaseerd op de ASA 2025, hoeven nu niet te worden aangepast. Dan kun je dit meenemen bij de actualisatie van het warmteprogramma in 2032.

De ASA2026 kiest voor een nieuw uitgangspunt: klimaatneutraal gas geldt niet als robuuste warmteoptie voor 2035. Het is te onzeker hoeveel klimaatneutraal gas beschikbaar komt en wat het gaat kosten. Dat kan veranderen als de productie en import van klimaatneutraal gas sterk toenemen. Ook dan concurreert de gebouwde omgeving met sectoren die weinig of geen alternatieven hebben voor klimaatneutraal gas.

Nee, de Startanalyse is niet bindend. Het is een hulpmiddel voor gemeenten. Als gemeente vul je de informatie uit de Startanalyse aan met lokale gegevens en bepaal je zelf welke warmteoptie je kiest.

Als gemeente kun je in wijken waar je al plannen had met klimaatneutraal gas de komende jaren wel inzetten op hybride warmtepompen, isolatie en efficiënte ventilatie.

Warmteprogramma’s die al (bijna) klaar zijn en zijn gebaseerd op de ASA 2025, hoeven nu niet te worden aangepast. Gemeenten kunnen dit meenemen bij de actualisatie van het warmteprogramma in 2032.

Voor vragen over de interpretatie van de Startanalyse kun je terecht bij de Helpdesk van NPLW.