Gemeentelijk planproces in de warmtetransitie
Voor een succesvolle warmtetransitie is een helder en voorspelbaar besluitvormingsproces erg belangrijk. De Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) biedt gemeenten hiervoor een wettelijk kader. Dit wetsvoorstel ondersteunt de gebiedsgerichte aanpak voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving. Gemeenten krijgen op basis van de Wgiw de bevoegdheid om gebieden aan te wijzen die op termijn van het aardgas afgaan. Ook voorziet de wet in een besluitvormingsproces dat betrokkenen – zoals bewoners, gebouweigenaren en andere stakeholders – vooraf houvast, handelingsperspectief en rechtszekerheid biedt.
Het besluitvormingsproces dat de Wgiw en Wcw introduceren vertonen samenhang en wordt ook wel het gemeentelijk planproces in de warmtetransitie genoemd. Het schema hieronder maakt de samenhang inzichtelijk en vervolgens worden de stappen uit het planproces op hoofdlijnen toegelicht. In de praktijk zullen de verschillende stappen een iteratief karakter kennen, wat betekent dat sommige stappen elkaar in tijd kunnen overlappen. Uitzonderingen hierop zijn het vaststellen van een warmtekavel (stap 3) en het aanwijzen van een warmtebedrijf (stap 4).
Stap 1: warmteprogramma
Elke gemeente heeft een transitievisie warmte opgesteld. Met de Wgiw wordt de transitievisie warmte in de Omgevingswet verankerd als verplicht programma: het warmteprogramma. Hierin beschrijven gemeenten hun gebiedsgerichte aanpak voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving in de komende 10 jaar. Per gebied geven gemeenten aan welke plannen er zijn, en of de gemeente van plan is om de aanwijsbevoegdheid in te zetten. De aanwijsbevoegdheid is een instrument uit de Wgiw waarmee gemeenten – onder voorwaarden – kunnen besluiten tot het beëindigen van de levering van aardgas in een specifiek gebied. Legt de gemeente het voornemen neer in het warmteprogramma? Dan vindt de juridische verankering vervolgens plaats via een wijziging van het omgevingsplan (zie stap 7).
Het warmteprogramma moet worden vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Daarbij geldt onder andere de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) uit de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent onder meer dat een ontwerp van het programma ter inzage wordt gelegd, zodat belanghebbenden hun zienswijze kunnen indienen. Het eerste warmteprogramma moet uiterlijk in 2026 zijn vastgesteld en vervolgens ten minste elke 5 jaar worden geactualiseerd.
Zie ook:
Stap 2: Participatieproces
Een zorgvuldig ingericht participatieproces draagt bij aan kwalitatief betere besluitvorming door het college van burgemeester en wethouders. Daarnaast vergroot het de betrokkenheid en het draagvlak onder bewoners, wat van belang is voor de latere uitvoering van een warmteoplossing. Bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een collectief warmtesysteem in een wijk of buurt.
Het participatieproces richt zich niet alleen op bewoners, maar ook op andere betrokken partijen, zoals warmtebedrijven, de netbeheerder, de waterbeheerder, woningcorporaties en gebouweigenaren (inclusief de utiliteitsbouw).
Tijdens het planproces bepaalt de gemeente de wijze waarop zij participatie vormgeeft. Daarbij motiveert zij haar keuzes en legt zij vast wat de resultaten van het participatieproces zijn.
Zie ook:
Stap 3: Vaststellen warmtekavel
Op basis van analyses – zoals de Startanalyse 2025, aangevuld met lokale en regionale data – onderzoekt de gemeente of een collectief warmtesysteem of een collectief warmtesysteem een geschikte warmteoplossing is voor (delen van) de gemeente.
Blijkt uit deze analyse dat een collectieve warmteoplossing kansrijk is? Dan kan de gemeente vervolgens alleen of samen met een andere gemeente een warmtekavel vaststellen waar zij van plan is om voor een collectief warmtesysteem te kiezen als alternatief voor aardgas.
Een warmtekavel is een geografisch afgebakend gebied waarin één collectief warmtesysteem wordt ontwikkeld en geëxploiteerd. De vaststelling van een warmtekavel is een eerste stap richting de aanwijzing van een warmtebedrijf onder de Wcw (stap 4)
Zie ook:
Stap 4: Aanwijzen warmtebedrijf
Het is niet toegestaan om warmte te transporteren of te leveren zonder een aanwijzing. Na het vaststellen van een warmtekavel kan de gemeente een warmtebedrijf aanwijzen. Dit warmtebedrijf krijgt de exclusieve taak om binnen de warmtekavel een collectief warmtesysteem aan te leggen, te beheren en te onderhouden. Daarnaast krijgt het aangewezen warmtebedrijf het exclusieve recht om in de warmtekavel warmte te transporteren en te leveren. De aanwijzing geldt voor een periode van minimaal 20 en maximaal 30 jaar.
Stap 5: Uitgewerkt kavelplan
De gemeente kan het aangewezen warmtebedrijf opdragen om voor (een deel van) de warmtekavel een uitgewerkt kavelplan op te stellen. In dit plan werkt het warmtebedrijf de inrichting, fasering en uitvoering van het warmtesysteem verder uit. De taken en verplichtingen van het warmtebedrijf gaan binnen (het deel van) de warmtekavel pas gelden nadat het college van burgemeester en wethouders met het kavelplan heeft ingestemd.
Stap 6: Uitvoeringsplan
Een uitgewerkt kavelplan kan belangrijke input opleveren voor het (wijk)uitvoeringsplan. In dit plan beschrijft de gemeente hoe zij de gebiedsgerichte aanpak in een specifieke wijk of specifieke wijken wil realiseren. Het uitvoeringsplan bevat onder andere:
- het gekozen (collectieve) duurzame alternatief voor aardgas (bijvoorbeeld een collectief warmtesysteem);
- het beoogde tijdstip waarop men wil overstappen; en
- de maatregelen die nodig zijn om dit te realiseren.
In tegenstelling tot het warmteprogramma is de gemeente niet verplicht om een uitvoeringsplan op te stellen. Als een gemeente er wel voor kiest om dit plan op te stellen, dan ligt het voor de hand om het vorm te geven als een onverplicht programma onder de Omgevingswet. Het college van burgemeester en wethouders stelt het uitvoeringsplan dan vast.
Zie ook:
Stap 7: Omgevingsplan
Op grond van de Wgiw krijgt de gemeente de bevoegdheid om in het omgevingsplan vast te leggen:
- binnen welke termijn in een bepaald gebied het gebruik van fossiele brandstoffen wordt beëindigd; en
- welk duurzaam alternatief – zoals een collectieve warmtevoorziening - daarvoor in de plaats komt.
Dit wordt ook wel aanwijsbevoegdheid genoemd.
Het hier geschetste planproces gaat ervan uit dat de gemeente van deze bevoegdheid gebruik maakt. Het uitgewerkt kavelplan (stap 5) en het uitvoeringsplan (stap 6) zullen naar verwachting belangrijke bouwstenen vormen voor de onderbouwing van de wijziging van het omgevingsplan - en dus het inzetten van de aanwijsbevoegdheid.
Zie ook:
Stap 8: Inventarisatie opt-out
Wanneer een gemeente de aanwijsbevoegdheid inzet, dan is het aangewezen warmtebedrijf verplicht om alle verbruikers in het betreffende gebied een aanbod te doen voor aansluiting op het collectieve warmtesysteem. Een verbruiker die hierop niet aangesloten wil worden, moet dit in reactie op het aanbod aan het warmtebedrijf aangeven. De verbruiker zal dan zelf moeten zorgen voor een duurzaam, gelijkwaardig alternatief. Dit wordt ook wel de opt-out-mogelijkheid genoemd.
Voordat de levering van aardgas in een gebied daadwerkelijk wordt beëindigd, moet de gemeente er zeker van zijn dat:
- het duurzame (collectieve) warmtealternatief daadwerkelijk beschikbaar is;
- gebouwen een aansluiting hebben op dit duurzame alternatief óf beschikken over een ander (individueel) aardgasvrij alternatief.
Om dit zorgvuldig te kunnen doen, geldt vanaf de wijziging van het omgevingsplan (stap 7) een minimale overgangstermijn van 8 jaar. Alleen onder strikte voorwaarden mag de gemeente hiervan afwijken. Alle betrokken partijen – zoals gebouweigenaren, gebruikers, netbeheerder en warmtebedrijf – moeten voldoende tijd hebben om de benodigde investeringen te doen.
Stap 9: Investeringsplan aanleg, exploitatie
Voordat de aanleg van een nieuw collectief warmtesysteem kan starten, moet een aangewezen warmtebedrijf een investeringsplan opstellen. Het investeringsplan geeft inzicht in:
- de benodigde investeringen;
- de verwachte kosten en opbrengsten;
- randvoorwaarden en risico’s van verschillende keuzes; en
- de haalbaarheid van doelen op het gebied van leveringszekerheid en emissiereductie.
Het warmtebedrijf laat het ontwerp-investeringsplan toetsen door de Autoriteit Consument & Markt (ACM). De gemeente krijgt daarbij de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen bij de ACM.