Gemeentelijke monitoring van de lokale warmtetransitie

Er zijn een aantal redenen waarom je de voortgang van de lokale warmtetransitie wil of moet monitoren. De belangrijkste redenen zijn:

Terugblikken op en actualiseren van het warmteprogramma 

Gemeenten moeten het warmteprogramma ten minste elke 5 jaar actualiseren. Vanaf het 2^e warmteprogramma wordt het ook verplicht inhoudelijk terug te blikken op de periode sinds het vorige warmteprogramma. Met een goed monitoringplan weet je als gemeente waar je staat in de uitvoering, en kan je die informatie gebruiken voor deze terugblik en de actualisatie.

Helpt om de regie te nemen

Monitoring helpt je om de regierol goed op te pakken, omdat je zicht houdt op hoe de uitvoering verloopt. Dat geeft inzicht hoe en waar je als gemeente je rol kunt pakken en maakt het mogelijk om besluiten zorgvuldig te nemen en waar nodig op tijd bij te sturen. 

Leren en bijsturen

Het verloop van de warmtetransitie is onzeker en hangt van veel factoren af, zoals landelijke wetgeving en technische ontwikkelingen. Ook is er op sommige vlakken nog weinig praktijkervaring. Hoewel gemeenten op basis van de huidige inzichten zo goed mogelijk plannen maken, zal de praktijk moeten uitwijzen of de gekozen strategie de juiste is en uitpakt zoals gehoopt. Monitoring maakt zichtbaar wat wel en niet werkt, zodat gemeenten kunnen leren en doorontwikkelen. 

Kennis behouden

Gemeenten hebben vaak te maken met een groot verloop van personeel. Dit belemmert niet alleen de uitvoering, het maakt het ook moeilijk om kennis en opgedane inzichten vast te houden. Door feiten, cijfers en leerervaringen vast te leggen gaan deze niet verloren. Monitoring en de daaruit voortkomende rapportages bieden snel overzicht in waar de gemeente staat en welke stappen al zijn gezet.

Verantwoording afleggen

Monitoring vormt de basis voor verantwoording die je aflegt aan de gemeenteraad, bestuur en bewoners. Zo kunnen deze partijen zien welke voortgang is geboekt en kun je ze meenemen in de opgave.

Voldoen aan wet- en regelgeving

Wet- en regelgeving, zoals de Omgevingswet, de aangekondigde Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw) en het ontwerp-Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (ontwerp-Bgiw), brengen monitoringplichten met zich mee. Zoals de inhoudelijke terugblik en monitoring rondom de inzet van de aanwijsbevoegdheid. De aanwijsbevoegdheid is de mogelijkheid voor gemeenten om, na het doorlopen van een zorgvuldig planproces, een gebied aan te wijzen om na een redelijke termijn de aardgaslevering te stoppen. De juridische waarborgen die hierbij komen kijken kennen voor een deel een monitoringplicht en kunnen worden bewaakt met monitoring.

Met de inwerkintreding van de Wgiw en het ontwerp-Bgiw gaan nieuwe regels gelden binnen de Omgevingswet en enkele onderliggende Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s). Die regels verplichten gemeenten onder meer een deel van de voortgang van de lokale warmtetransitie te monitoren. Deze monitoring leggen we uit aan de hand van de onderdelen van het planproces.

Warmteprogramma

Een van de eisen uit het ontwerp-Bgiw is een inhoudelijke terugblik op de periode sinds het vorige warmteprogramma. Dit houdt in dat het college als bevoegd bestuursorgaan moet rapporteren over de uitvoering en resultaten in de wijken, die eerder zijn opgenomen in het warmteprogramma om te verduurzamen of aardgasvrij te maken. Dit wordt in de wet niet expliciet benoemd in relatie tot monitoring, maar omdat het gaat over de voortgang van de uitvoering is het logisch om hier met de gemeentelijke monitoringaanpak invulling aan te geven. Voor deze gebieden breng je het volgende in kaart: 

Uitvoeringsplan

Gemeenten kunnen ervoor kiezen het warmteprogramma te concretiseren in een uitvoeringsplan op gebiedsniveau. 

Belangrijk voor de monitoring:

• Een uitvoeringsplan is geen verplicht programma onder de Omgevingswet. Het ontwerp-Bgiw heeft geen regels over de inhoud van het uitvoeringsplan of de monitoring hiervan.
• Het college kan het uitvoeringsplan wel vaststellen als een vrijwillig programma onder de Omgevingswet. Ook dan is er geen wettelijke monitoringsplicht.

Ook al is een uitvoeringsplan formeel niet verplicht, het speelt wel een belangrijke rol in de gemeentelijke monitoring. Zeker als het uitvoeringsplan de onderbouwing vormt van de wijziging van het omgevingsplan, bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid. In dat geval helpt het uitvoeringsplan om te voldoen aan de wettelijke monitoringsverplichting in de uitvoeringsfase: de fase nadat een gemeente de aanwijsbevoegdheid heeft ingezet. Het uitvoeringsplan kan bijvoorbeeld afspraken bevatten met de netbeheerder of het warmtebedrijf over de aanleg van het warmtenet of de elektriciteitsinfrastructuur.

Ook zonder inzet van de aanwijsbevoegdheid kun je in het uitvoeringsplan aandacht besteden aan het belang van monitoring, bijvoorbeeld door te verwijzen naar het monitoringplan of dit toe te voegen als bijlage. Zo leg je afspraken vast met stakeholders en kun je concrete doelen uit het uitvoeringsplan, die niet in het warmteprogramma staan, aanvullend monitoren.

Monitoring bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid

Geef je als gemeente in het warmteprogramma aan de aanwijsbevoegdheid in te willen zetten voor een bepaald gebied (ook wel: aanwijzen van een warmtetransitiegebied)? Dan horen daar juridische waarborgen voor bewoners, gebouweigenaren en andere partijen bij. Dit zijn onder andere de vergewisplicht, haalbaarheid en betaalbaarheid, en een gedegen participatietraject. De waarborgen leiden tot 2 vormen van monitoring:

• Juridische verplichtingen: expliciet in de wet- en regelgeving vastgestelde monitoringverplichtingen.
• Aanvullende juridische monitoring: monitoring die voortvloeit uit de juridische waarborgen bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid. Deze monitoring staat niet expliciet in de Wgiw en het ontwerp-Bgiw als monitorverplichting, maar is belangrijk om goed invulling te geven aan de aanwijsbevoegdheid en de uitvoering te bewaken. 

Vergewisplicht

Bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid hanteert de gemeente een termijn van minimaal 8 jaar voordat de aardgaslevering stopt. De vergewisplicht legt de verantwoordelijkheid bij de gemeente dat de infrastructuur en gebouwaansluitingen van de alternatieve warmteoplossing op tijd klaar zijn voor levering van warmte, zodat bewoners na die termijn niet in de kou zitten. Om dit te bewaken heeft het ontwerp-Bgiw een aantal monitoringverplichtingen. Blijkt uit die monitoring dat de nieuwe energie-infrastructuur niet klaar is op de in het omgevingsplan vastgestelde einddatum van de aardgaslevering? Dan moet de gemeenteraad het omgevingsplan wijzigen door deze datum uit te stellen.

Monitoring van opt-outs 

Bewoners hebben de mogelijkheid om af te wijken van de voorkeursoptie van de gemeente. Dit doen ze door zelf een duurzaam warmtealternatief te kiezen dat aan minimale energieprestatie eisen voldoet en dit te realiseren voor de datum waarop de aardgaslevering stopt. De keuze voor zo’n alternatief heet een opt-out. 

Het ontwerp-Bgiw verplicht gemeenten alleen om te monitoren of de in het omgevingsplan aangewezen alternatieve energie-infrastructuur op tijd klaar is, maar niet de opt-outs. Het is echter wel verstandig om dit te doen, om te voorkomen dat er niet alsnog bewoners zonder warmte komen te zitten. Op grond van de Omgevingswet heeft de gemeente ook hier de bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen en zo de hierin opgenomen datum voor de beëindiging van de gaslevering te verzetten.

Er is ook nog de mogelijkheid dat bewoners niet voor een opt-out kiezen, maar bijvoorbeeld geen afspraak maken of geen toegang tot hun woning of gebouw willen geven om de aansluiting te installeren. Het is verstandig om op tijd met het warmtebedrijf te overleggen of dit zich voortdoet. Aan te raden is om uiterlijk 6 maanden voor de stop van aardgaslevering hierop in te spelen om de aansluiting alsnog te realiseren. Bijvoorbeeld door nog eens contact op te nemen met die bewoners en een oplossing te vinden. Mocht dat geen effect hebben is de gemeente niet verplicht de stop van aardgaslevering uit te stellen.

Participatie

Bij het aanwijzen van een wijk, buurt of dorp als warmtetransitiegebied zorg je ook voor een zorgvuldig participatietraject als voorbereiding op dit besluit. Participatie, rekening houdend met doenvermogen, is een van de wettelijke waarborgen bij de inzet van de aanwijsbevoegdheid. Dit is vastgelegd in het ontwerp-Bgiw. 

Participatie is een doorlopend proces. Ook nadat een gemeente heeft besloten de aanwijsbevoegdheid in te zetten, blijft het van belang om betrokkenen te informeren en te betrekken bij de uitvoeringsfase. Door het hele participatietraject te monitoren kun je later aantonen dat er zorgvuldig is gewerkt, bijvoorbeeld als er bezwaar wordt gemaakt. 

De monitoring van het aanwijsbevoegdheidsdeel van het participatietraject kan ook deel uitmaken van de monitoring van het hele participatietraject, om zo een volledig beeld te hebben van de ondernomen activiteiten en resultaten hiervan. Je kunt de participatie rond de aanwijsbevoegdheid op bijvoorbeeld deze manieren monitoren: 

Haalbaarheid en betaalbaarheid

Bij de inzet van de aanwijsbevoegdheid horen ook de waarborgen voor de haalbaarheid en betaalbaarheid van het gekozen warmtealternatief. Gemeenten doen vooraf onderzoek naar de technische haalbaarheid en de betaalbaarheid voor bewoners en ondernemers. Met de uitkomsten van dit onderzoek motiveren gemeenten hun keuzes in het uitvoeringsplan. Maar omdat er – als gemeenten de aanwijsbevoegdheid inzetten – tussen het wijzigen van het omgevingsplan en het stoppen met aardgaslevering minimaal 8 jaar zit, kunnen de omstandigheden in deze uitvoeringsfase toch veranderen. Het is daarom belangrijk om ook in deze fase de haalbaarheid en betaalbaarheid te blijven volgen.

De haalbaarheid is voor het grootste deel al geborgd via de monitoring die hoort bij de vergewisplicht. Er is verder geen wettelijke plicht om op de haalbaarheid te blijven letten, maar het kan wel nuttig zijn om dit te monitoren. Bijvoorbeeld door tussentijds te controleren of de aannames die vooraf zijn gedaan, bijvoorbeeld in het uitvoeringsplan, nog steeds kloppen en of ze gevolgen hebben voor de haalbaarheid van het plan als geheel. 

Om grip te houden op deze juridische waarborgen, is het aan te raden om de volgende punten tussendoor te blijven monitoren:

Ook bij deze aanvullende monitoringsplichten kan blijken dat de gemeente niet kan voldoen aan de waarborgen. In dat geval heeft zij niet de verplichting, maar wel de mogelijkheid om de datum voor het stoppen van de aardgaslevering uit te stellen. 

Juridische verankering aanvullende monitoringsverplichtingen

Naast de landelijk verplichte onderdelen op basis van het ontwerp-Bgiw heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om eigen monitoringregels in het omgevingsplan op te nemen. Dit geldt zowel voor gemeenten die de aanwijsbevoegdheid inzetten als voor gemeenten die dat niet doen. Door meer eigen monitoringregels op te nemen, kun je voor nog meer rechtszekerheid zorgen voor bewoners, gebouweigenaren en overige betrokken partijen. Maakt de gemeenteraad gebruik van deze mogelijkheid, dan ontstaan er dus extra juridische verplichtingen voor monitoring bovenop de landelijk geldende minimale verplichtingen. 

Het bijhouden van de hierboven genoemde verplichte gegevens vormt een goede basis voor monitoring. Maar om de monitor ook te kunnen gebruiken voor overzicht, reflectie en tijdige bijsturing is het verstandig om een stap verder te gaan. 

Uitvoering, resultaten en doelen monitoren

Om beter zicht te krijgen op waar je staat in de uitvoering, is het aan te raden om niet alleen te kijken naar het aantal gebouwen dat is verduurzaamd, geïsoleerd, of overgegaan op een warmtealternatief. Die gegevens, onderdeel van de inhoudelijke terugblik bij het warmteprogramma, zeggen namelijk wel iets over je doelbereik maar weinig over je bijdrage als gemeente hieraan. Monitor daarom ook de maatregelen die je neemt, en welke resultaten deze opleveren op weg naar de einddoelen.

Wat je precies monitort, hangt af van de doelen en aanpak in je warmteprogramma. Bijvoorbeeld:

• Subsidies: ondersteun je bewoners met bepaalde subsidies? Monitor dan het gebruik hiervan en de resultaten die je hiermee boekt.
• Specifieke doelgroepen: als je doelen hebt gesteld voor bijvoorbeeld mensen in (energie)armoede of vve’s, houd dan bij tot in hoeverre je deze groepen bereikt en helpt.
• Breder perspectief: monitor bijvoorbeeld ook de CO₂-uitstoot, het gasverbruik en elektraverbruik in je gemeente. Dat helpt om de lokale voortgang en het doel om aardgasvrij en duurzamer te zijn in 2050 in landelijk perspectief te plaatsen.

In het onderstaande overzicht staan suggesties van zaken die je kunt monitoren. Waar nodig kun je hier ook onderdelen aan toevoegen die passen bij je eigen warmteprogramma en lokale situatie, en tegelijkertijd zal niet alles voor jouw gemeente relevant zijn. 

Je bepaalt als gemeente zelf hoe ver je gaat in het verzamelen van gegevens. Je kunt ervoor kiezen om de resultaten van al je activiteiten bij te houden, of dit juist meer op hoofdlijnen te doen. Afhankelijk van de capaciteit die je als gemeente hebt, is het verstandig om de monitoring doelgericht en haalbaar te houden. Kijk dus goed welke aanvullende monitoring je wel en niet mee wilt nemen.

Leerervaringen monitoren

Veel gemeenten verzamelen al gegevens over de voortgang van hun doelen. Er is vaak minder aandacht voor het structureel vastleggen van leerervaringen. Door klassieke monitoring te combineren met reflexieve monitoring verrijk je je monitoringsaanpak met extra inzichten. 

Bij klassieke monitoring werk je met indicatoren die iets zeggen over de voortgang, de bereikte (tussentijdse) resultaten en doelen. De nadruk ligt op het vaststellen van de stand van zaken met feiten en cijfers. Dit is monitoring in de traditie van ‘meten is weten’ en vormt de basis om een aanpak bij te sturen of te verantwoorden.

Vanwege de onvoorspelbaarheid kun je echter niet alles vooraf in indicatoren vangen. Ook kunnen feiten en cijfers maar beperkt verklaren waarom iets gaat zoals het gaat. Daarom adviseren we reflexieve monitoring aan, gericht op het ophalen, met elkaar delen en bespreken van leerervaringen en uitdagingen. Leerervaringen kunnen gaan over de aanpak zelf (wat werkt en wat niet), maar ook over de bredere context waarin je werkt. Denk aan de invloed van de interne dynamiek binnen jouw gemeente, maar ook bijvoorbeeld landelijke ontwikkelingen.

Zo’n reflexieve aanpak helpt om:

• succesvolle werkwijzen breder toe te passen;
• belemmeringen bespreekbaar te maken;
• samen te zoeken naar oplossingen. 

In het onderstaande overzicht staan voorbeelden van onderwerpen die je kunt meenemen. Het doel is niet om vooraf een uitputtende lijst thema’s vast te stellen, maar om aandacht te hebben voor de factoren die invloed hebben op de voortgang en het bereiken van je doelen. Verken deze onderwerpen bijvoorbeeld in interviews of gezamenlijke sessies.