Milieueffectrapportage (mer) bij het warmteprogramma

Het plan-milieueffectrapport (plan-MER) beschrijft de verwachte milieueffecten van gemaakte keuzes in het warmteprogramma. Denk hierbij aan thema’s als lucht, bodem, geluid, water, landschap, natuur en gezondheid. Plan-MER draagt zo bij aan een zorgvuldige en transparante besluitvorming over het warmteprogramma. En helpt bij het creëren van  draagvlak bij inwoners, ondernemingen en maatschappelijke organisaties. De procedure die hierbij hoort noemen we plan-milieueffectrapportage (plan-mer).

In sommige gevallen wordt een plan-mer-beoordeling toegepast. Een plan-mer-beoordeling is verplicht als het plan ´kaderstellend´ is voor projecten die milieueffecten kunnen hebben, maar de projecten niet mer-plichtig of mer-beoordelingsplichtig zijn.

Bij het opstellen van een warmteprogramma geldt vaak een plan-mer-plicht. Dat geldt vooral bij warmteprogramma’s die kaders stellen voor de ontwikkeling of realisatie van collectieve warmtenetten. Bij het inzetten van all-electric-warmteoplossingen kan sprake zijn van aanzienlijke milieueffecten vanwege bijvoorbeeld geluidshinder. Dan moeten gemeenten hoogstwaarschijnlijk een plan-mer-beoordeling uitvoeren om te bepalen of een milieueffectrapportage nodig is. Meer informatie hierover vind je in de handreiking mer in de warmtetransitie.

Een plan-mer kost tijd, geld en inzet van mensen met inhoudelijke kennis. Houd hier rekening mee als je het traject richting het (vaststellen van het) warmteprogramma voorbereidt.

Een veelgestelde vraag is of een plan-mer verplicht is bij een warmteprogramma. We spreken dan van de zogenaamde plan-mer-plicht. In veel gevallen is het antwoord: ja. Dat geldt met name bij warmteprogramma’s die kaders stellen voor de ontwikkeling of realisatie van collectieve warmtenetten. Ook bij het inzetten van bijvoorbeeld all-electric-warmteoplossingen kan sprake zijn van aanzienlijke milieueffecten. In die gevallen moet de gemeente een plan-mer-beoordeling uitvoeren om te bepalen of een milieueffectrapportage nodig is. 

Stelt het warmteprogramma geen kaders voor warmtenetten en veroorzaken de alternatieve warmtetechnieken naar verwachting geen aanzienlijke milieueffecten? Dan kan het zijn dat er geen plan-mer-plicht of plan-mer-beoordelingsplicht geldt. De gemeente moet dit goed gemotiveerd onderbouwen in het warmteprogramma.

Gebruik het beslisschema uit de Handreiking om te bepalen wat in jouw situatie nodig is. 

De plan-mer en de plan-mer-beoordeling verlopen via verschillende stappen. Hieronder vind je per procedure een overzicht van de belangrijkste stappen. De exacte aanpak kan per situatie verschillen, maar dit geeft houvast bij het organiseren van het proces.

De plan-mer bij een warmteprogramma bestaat uit 6 stappen: 

1. bekendmaken van opstellen warmteprogramma, bijbehorende plan-mer uitvoeren en belanghebbenden betrekken via participatie;
2. vaststellen reikwijdte en detailniveau (zie ook het NRD-format op deze pagina) van de plan-MER;
3. opstellen van de plan-MER;
4. vertaling resultaten van plan-MER in ontwerp-warmteprogramma;
5. tervisielegging van plan-MER bij ontwerp warmteprogramma;
6. vaststellen warmteprogramma.

Een plan-mer is veel uitvoeriger dan een plan-mer-beoordeling. 

De plan-mer-beoordeling bij een warmteprogramma bestaat uit de volgende stappen: 

1. beoordeling of sprake is van aanzienlijke milieueffecten;
2. advies van wettelijke adviseurs;

3. vastlegging besluit: geen plan-mer (motiveren waarom niet); of

   wel plan-mer (start procedure plan-mer).

Naast de handreiking kun je een aantal praktische formats downloaden over de inhoud en procedure van plan-mer: 

Kijk voor een toelichting op de wettelijke inhoudseisen en invulling van een Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD), plan-mer of plan-mer-beoordeling op de website van IPLO of Commissie mer.

Naast de formats zijn er aandachtspunten en voorbeelden uit de eerste ervaringen van gemeenten met de toepassing van de mer en mer-beoordeling:

• De gemeente Utrecht: NRD Plan-MER Warmteprogramma Utrecht (pdf), Milieueffectrapport beleidsnota warmte en warmteprogramma en Warmteprogramma Utrecht
• De gemeente Zwolle: Notitie Reikwijdte en Detailniveau Zwolle (pdf)
• De gemeente Eindhoven: Notitie Reikwijdte en Detailniveau Eindhoven (pdf)

De huidige werkwijze, waarbij iedere gemeente afzonderlijk een MER laat opstellen en beoordelen, kan leiden tot hoge kosten, capaciteitsproblemen bij gemeenten, adviesbureaus en de Commissie mer. Dit vertraagt de besluitvorming over het warmteprogramma. NPLW werkt aan verschillende producten die gemeenten kunnen gebruiken bij het opstellen van de milieueffectrapportage (MER) bij het warmteprogramma. Met deze producten kunnen gemeenten sneller, eenvoudiger en goedkoper voldoen aan hun mer-plicht en mer-beoordelingsplicht. Het draagt bij aan zorgvuldige besluitvorming door gemeenten, wat het risico op vertraging in latere fasen in het planproces verkleint.

We streven ernaar om begin 2026 de volgende producten gereed te hebben:

• Bouwstenen voor de milieueffectrapportage (MER) bij het warmteprogramma: Door ontbrekende kennis aan te vullen en bestaande kennis te verrijken tot generieke bouwstenen, maken we een hulpmiddel dat gemeenten kunnen gebruiken bij de MER of mer-beoordeling. De bouwstenen bieden inzicht in de verwachte milieueffecten per wijktype, in combinatie met verschillende warmtealternatieven. Deze zijn aan te vullen met lokale informatie, zoals milieuverontreiniging, monumenten en Natura 2000-gebieden.
• Standaard opdrachtomschrijvingen: Er wordt een standaard opdrachtomschrijving ontwikkeld voor het aanbesteden en opstellen van de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) en de MER bij het warmteprogramma.
• Inzicht in reikwijdte en detailniveau per stap in het planproces: Er komt helderheid over welk detailniveau en welke reikwijdte passend zijn bij elke fase van het gemeentelijke planproces, zoals de omgevingsvisie, het warmteprogramma, het uitvoeringsplan en het omgevingsplan.

We verwachten eind 2025 de eerste bouwstenen en standaard opdrachtomschrijvingen te hebben. Werk je als gemeente aan een warmteprogramma dat begin 2026 wordt vastgesteld? En neem je daarin concrete plannen op, zoals de aanleg van een warmtenet of het bepalen van een voorkeursvolgorde van wijken? Start dan met de mer of mer-beoordeling. Zo ben je goed voorbereid en kun je tijdig de juiste stappen zetten. De handreiking helpt gemeenten hierbij op weg.

• Warmteprogramma