Milieueffectrapportage (mer) bij het warmteprogramma

Een plan-mer is een procedure om te onderzoeken wat de milieueffecten zijn van keuzes in bijvoorbeeld het warmteprogramma. Denk aan thema’s als lucht, bodem, geluid, water, landschap, natuur en gezondheid. Door milieueffecten vooraf goed in beeld te brengen, draagt de mer bij aan zorgvuldige besluitvorming in de warmtetransitie en aan draagvlak bij inwoners, ondernemingen en maatschappelijke organisaties.

Een plan-milieueffectrapport is een milieueffectrapport (MER) bij een vast te stellen plan of programma, zoals dus het warmteprogramma. De procedure die hierbij hoort, noemen we plan-milieueffectrapportage (mer).

Bij het opstellen van een warmteprogramma geldt vaak een plan-mer-plicht. Dat geldt vooral bij warmteprogramma’s die kaders stellen voor de ontwikkeling of realisatie van collectieve warmtenetten. Bij het inzetten van all-electric-warmteoplossingen kan ook sprake zijn van aanzienlijke milieueffecten vanwege bijvoorbeeld geluidshinder. Dan moeten gemeenten hoogstwaarschijnlijk een plan-mer-beoordeling uitvoeren om te bepalen of een milieueffectrapportage nodig is. Meer informatie hierover vind je in de handreiking mer in de warmtetransitie.

Een plan-mer kost tijd, geld en inzet van mensen met inhoudelijke kennis. Houd hier rekening mee als je het traject richting het (vaststellen van het) warmteprogramma voorbereidt.

Een veelgestelde vraag is of een plan-mer verplicht is bij een warmteprogramma. We spreken dan van de zogenaamde plan-mer-plicht. In veel gevallen is het antwoord: ja. Dat geldt met name bij warmteprogramma’s die kaders stellen voor de ontwikkeling of realisatie van collectieve warmtenetten. Ook bij het inzetten van bijvoorbeeld all-electric-warmteoplossingen kan sprake zijn van aanzienlijke milieueffecten. In die gevallen moet de gemeente een plan-mer-beoordeling uitvoeren om te bepalen of een milieueffectrapportage nodig is. 

Stelt het warmteprogramma geen kaders voor warmtenetten en veroorzaken de alternatieve warmtetechnieken naar verwachting geen aanzienlijke milieueffecten? Dan kan het zijn dat er geen plan-mer-plicht of plan-mer-beoordelingsplicht geldt. De gemeente moet dit goed gemotiveerd onderbouwen in het warmteprogramma.

Gebruik het beslisschema uit de Handreiking om te bepalen wat in jouw situatie nodig is. 

De plan-mer en de plan-mer-beoordeling verlopen via verschillende stappen. Hieronder vind je per procedure een overzicht van de belangrijkste stappen. De exacte aanpak kan per situatie verschillen, maar dit geeft houvast bij het organiseren van het proces.

De plan-mer bij een warmteprogramma bestaat uit 6 stappen: 

1. bekendmaken van opstellen warmteprogramma, bijbehorende plan-mer uitvoeren en belanghebbenden betrekken via participatie;
2. vaststellen reikwijdte en detailniveau (zie ook het NRD-format op deze pagina) van de plan-MER;
3. opstellen van de plan-MER;
4. vertaling resultaten van plan-MER in ontwerp-warmteprogramma;
5. tervisielegging van plan-MER bij ontwerp warmteprogramma;
6. vaststellen warmteprogramma.

Een plan-mer is veel uitvoeriger dan een plan-mer-beoordeling. 

De plan-mer-beoordeling bij een warmteprogramma bestaat uit de volgende stappen: 

1. beoordeling of sprake is van aanzienlijke milieueffecten;
2. advies van wettelijke adviseurs;

3. vastlegging besluit: geen plan-mer (motiveren waarom niet); of

   wel plan-mer (start procedure plan-mer).

Naast de handreiking kun je een aantal praktische formats downloaden over de inhoud en procedure van de mer: 

Kijk voor een toelichting op de wettelijke inhoudseisen en invulling van een NRD, plan-mer of plan-mer-beoordeling op de website van IPLO of Commissie mer.

Naast de formats zijn er aandachtspunten en voorbeelden uit de eerste ervaringen van gemeenten met de toepassing van de mer en mer-beoordeling:

• De gemeente Utrecht: NRD Plan-MER Warmteprogramma Utrecht (pdf) en Warmteprogramma Utrecht
• De gemeente Zwolle: Notitie Reikwijdte en Detailniveau Zwolle (pdf)
• De gemeente Eindhoven: Notitie Reikwijdte en Detailniveau Eindhoven (pdf)

De huidige werkwijze, waarbij iedere gemeente afzonderlijk een MER laat opstellen en beoordelen, kan leiden tot hoge kosten, capaciteitsproblemen bij gemeenten, adviesbureaus en de Commissie mer. Dit vertraagt de besluitvorming over het warmteprogramma. Het NPLW onderzoekt daarom de mogelijkheid van een ‘landelijke mer voor het warmteprogramma’. De landelijke mer moet inzicht gaan bieden in de (te verwachten) milieueffecten van veelvoorkomende wijktypen in combinatie met verschillende warmtealternatieven. Bestaande kennis uit MER-trajecten van koplopergemeenten wordt hierin gebundeld. Gemeenten kunnen deze gegevens uit de landelijke mer vervolgens lokaal verrijken en daarmee sneller, eenvoudiger en kostenefficiënter hun eigen mer of mer-beoordeling uitvoeren. 

De verkenning naar deze landelijke mer is voor de zomer afgerond. Dan zal duidelijk worden op welke moment en op welke wijze gemeenten deze beoogde voordelen kunnen benutten

Het merendeel van de gemeenten werkt nu aan het opstellen van een warmteprogramma dat begin 2026 gereed is voor bestuurlijke besluitvorming. Gemeenten die concrete plannen hebben, zoals het aanleggen van een warmtenet, en deze zullen vastleggen in hun warmteprogramma, adviseren wij nu zelf aan de slag te gaan met de mer. De handreiking helpt gemeenten hierbij op weg.

• Warmteprogramma